數位採購的兩條路：從市場集中到新創成長的制度分岔

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談到公共部門的數位轉型，外界很容易把焦點放在採購流程有沒有電子化、文件有沒有上雲、審標是否更快、資料揭露是否更完整。這些問題固然重要，不過若本文要處理的標的是資訊建置案、雲端平台採購、系統整合案、跨年度維運與資訊服務採購，那麼真正的核心其實落在市場結構。更直接地說，問題在於大型資訊服務商、既有承包商與長期維運商，是否因制度設計而持續取得結構性優勢；反過來說，制度是否存在可被觀測的新進者成長空間，讓較小型供應商與新創不再只是陪榜，而能真正跨進政府市場並累積能力。

若把這個問題再講得更精準一點，本文真正想問的是，在公共部門的資訊與數位系統採購中，哪些設計要素會把市場推向少數既有大型承包商與長期維運商的集中，哪些設計要素又能在不降低關鍵風險承擔能力的前提下，實質提高新進者、新創與中小供應商的得標機率、能力累積與可持續供給。這個問題不能只靠一般性的「數位化有助競爭」來回答，也不能單看投標家數或中小企業成交筆數，就草率宣稱制度已經更開放。資訊採購真正棘手的地方在於，政府買下的往往遠遠超過一套系統或一段服務，它實際上買下的是一整組後續依賴關係。

一份較完整的分析框架，至少要包含四個層次。第一層是標的物的技術與資產特性。公共部門資訊系統通常具有高度專屬性，牽涉跨年度維運、資安要求、法遵壓力、資料治理責任，以及與既有系統之間的複雜整合。第二層是採購設計與合約結構。合約範圍切得多大、框架協議是否封閉、是否允許動態入場、規格撰寫是否把可替換性內生化、驗收是否能模組化，這些都會決定競爭究竟發生在哪裡。第三層是採購端能力與風險偏好。當採購機關欠缺整合能力、合約治理能力與技術判斷能力時，它更容易把整合責任交給單一大型供應商。第四層則是外部市場結構本身。有些資訊品項原本就高度集中，例如公有雲基礎設施與特定平台型服務，在這種情況下，政府就算想透過採購擴大競爭，也往往必須從互通性、資料可攜性與多供應策略切入。

這四層框架最重要的功能，在於幫我們分清楚兩種常被混在一起的集中。第一種是支出集中，也就是高金額標案長期流向少數大型供應商。第二種是依賴集中，也就是即使合約表面上由多家供應商分攤，真正掌握關鍵資料、運作知識、系統接口與後續替換能力的，仍然是少數廠商。前者看的是錢流向哪裡，後者看的是政府能否真正替換供應商。對資訊採購來說，後者往往更關鍵，因為很多制度看似開放，實際上只是把依賴關係拆散後重新包裝。

現有研究與監察報告顯示，公共資訊採購中既有大型供應商的優勢高度常見，而這種優勢常常脫離不了制度安排持續放大的作用。最常見的第一條機制，是合約範圍過大與整合責任集中。當一份標案同時要求跨系統整合、長期維運、資安承諾、即時服務水準、資料轉換與多單位協調時，實際能夠投標的供應商集合就會迅速收斂到少數具備龐大人力、履約紀錄與風險承擔能力的 SI 或長期承包商。這種情況不需要明文排除新進者，也能透過容量門檻與整合責任配置，讓市場自然朝大廠收斂。

第二條機制，是封閉型框架、面板制度與既有名單的閉鎖效果。歐盟制度對框架協議與動態採購系統的區分，正好揭示兩條路徑。前者一旦成立，在有效期間內通常不再開放新進業者加入，這代表競爭被壓縮在已入列名單之內；後者則要求在有效期間內持續對符合條件的供應商開放。這個差別看似技術性，實際上具有直接的市場結構意義。資訊採購若長期依賴封閉框架，又把維運與改版需求持續包在原架構裡，市場中的可得標供應商集合就會逐漸固化，形成制度性既有者優勢。

第三條機制，來自規格撰寫與前期市場諮詢中的資訊不對稱。資訊採購不像標準化物資，需求往往需要在高度不確定中被定義。誰更熟悉既有架構、誰參與過前期諮詢、誰較早知道介面限制與整合難點，誰就更有能力把規格讀成自己熟悉的語言。法規之所以對事前參與設下防扭曲條款，正是因為制度已經承認，特定供應商參與準備程序可能帶來先行者優勢。這種優勢未必等於內定，卻很可能表現為規格自然偏向某種既有解法，或落在只有老玩家才知道怎麼回應的問題設定上。

第四條機制，是採購端能力不足與風險偏好保守，讓單一大廠承擔整合責任成為最方便的制度選擇。從監察報告與審計經驗來看，政府若欠缺技術商務能力、供應商管理能力與跨案整合能力，即使形式上願意分案，也可能因為無法有效整併成果而回頭依賴大型整合商。這正是資訊採購裡最麻煩的一點。分包與模組化在理論上有利於新進者，但若採購端沒有能力治理模組之間的邊界、驗收接口與整體架構責任，分包很容易變成碎片化失敗，最後再次凸顯大型整合商的重要性。大型 SI 的優勢因此同時存在於供給側，也來自買方能力不足所形成的制度性需求。

第五條機制，則是資訊採購獨有的鎖定風險。資料不可移轉、缺乏互通性、專有接口、維運知識沉澱在供應商端，以及高度客製化的系統結構，都會讓供應商更替成本持續上升。這種鎖定不需要法律上的專屬權才能成立，只要系統的運作知識、資料結構與整合方式無法順利轉移，政府就會在後續改版、遷移與維運階段逐漸失去議價與替換能力。真正危險的地方往往不在第一次招標，而在第一次招標結束之後，後續每一次維運、優化與資料轉換都變得越來越難脫離既有者。

若從這些機制出發，「大型資訊服務商是否壟斷」這個問題就需要更謹慎地表述。多數情況下，直接說壟斷會太粗。更準確的說法可用支出集中、依賴集中、既有者優勢與準鎖定，因為真正關鍵的是替換能力是否被制度逐步掏空。這樣的描述比較符合現有證據，也更能指出問題的制度來源。本文真正要處理的，重點不在法律意義上的獨占，而在公共部門的制度設計是否持續把市場往少數大型供應商收斂，並讓新進者即使形式上被允許參與，仍然難以取得真實的成長空間。

不過，若因此把資訊採購寫成一個注定被大廠統治的封閉市場，同樣會失真。某些制度設計確實可能替新進者打開空間。第一個關鍵工具，是可動態入場的採購機制。當制度允許符合條件的供應商在有效期間持續加入，而非把市場鎖定在一次性的封閉名單之內，新進者才有機會在不同時間點進場。這類工具特別適合標準化程度較高、可商品化程度較高的資訊服務與數位模組。

第二個可能有效的設計，是可切分而且可治理的工作包，也就是 lotting 與模組化。近年的實證研究指出，分拆成較小工作包並不必然提高中小企業的投標比例，但可以提高其得標機率。這是一個很重要的修正。它表示分包無法充當萬靈丹，同時也不能被浪漫化地理解成只要切小就能自動帶來開放市場。真正有效的前提，是工作包邊界清楚、責任可治理、驗收可獨立，並且採購端有能力整合結果。若缺乏這些條件，分包可能只會讓管理成本暴增，最後再次凸顯大型整合商的重要性。

第三個制度槓桿，是成果導向規格與最佳價質比評選。若資訊採購持續以投入量、工時、日費率或既有規模作為主要競爭基礎，大型資訊服務商自然更具優勢。相對地，若評選重心轉向可交付成果、模組品質、介面清晰度、可替換性、維運風險控制與技術能力，新進者才比較有機會用專業強項而非組織規模競爭。不過這裡也有明顯前提，採購端必須有能力定義成果、驗收成果並處理不確定性，否則成果導向規格很快又會被寫回保守的投入導向敘事。

第四個工具，是新創與中小供應商友善的資格條件。若採購資格高度依賴既往營收、既往政府履約紀錄與大型參考案，新進者幾乎不可能進場。某些制度因此會針對新創設定較寬鬆的資格入口，讓它們能先憑技術能力與成果接受市場檢驗，避免被歷史履約門檻直接擋在外面。這類設計的重點不在保護，關鍵在修正制度過度依賴既有履歷所形成的自我增強迴圈。不過，是否真的能讓新進者成長，仍不能只看上架數與得標數，還要看它們能否取得可重複交付的模組能力，並把政府客戶轉化為更廣泛的市場信號。

第五個真正關鍵的制度設計，是把互通性、資料可攜性與可替換性寫進技術規格與合約條款。這是資訊採購與一般採購最不同的地方。若技術條款沒有把開放標準、資料匯出格式、接口要求、遷移義務與測試機制內生化，市場即使短期看起來有多家供應商參與，長期仍可能因資料與系統依賴而重新收斂到既有者。換個方向來看，只要這些條款被認真寫入合約並進入驗收標準，它們就遠遠超過技術細節的層次，同時也是維持市場可競爭性的核心制度工具。

因此，這篇文章最重要的判斷，可以收束成三點。第一，公共部門資訊建置案與資訊服務案中，大型資訊服務商的優勢高度常見；這種優勢往往帶有制度性生成特徵，市場只是在後端把這種安排固定下來。第二，這種優勢不宜粗暴地一律寫成壟斷，更準確的說法可用支出集中、依賴集中、既有者優勢與準鎖定，因為真正關鍵的是替換能力是否被制度逐步掏空。第三，新進者與新創確實存在被制度獎勵的可能，但前提不在單純增加 participation，真正關鍵在透過動態入場、可治理的 lotting、成果導向規格、友善資格設計，以及互通性與資料可攜性條款，把市場的進入、交付與替換機制重新設計一遍。

如果要把這些結論翻成政策語言，那麼改革重點就很清楚。政府若想把資訊採購從少數供應商長期支配的關係市場，拉回到較可競爭的公共技術市場，至少需要同時調整三件事。第一是採購工具選擇，也就是在哪些品項使用封閉框架，哪些品項改採動態入場與多供應商競爭。第二是標案結構，也就是工作包是否可切分、可治理、可驗收，避免把所有風險都壓成單一整合責任。第三是技術與資料條款，也就是互通性、資料可攜性、接口標準、遷移義務與多供應策略，是否被視為市場結構條件，同時進入規格、合約與驗收。

最後必須講得更直白一點。公共部門在資訊採購中真正決定的，從來都超過某一套系統今天由誰得標，它實際決定的是未來幾年這個市場能否持續有替代者、能否保留議價能力、能否讓新進者從陪跑位置真正長出能力。若制度只追求眼前的整合便利、風險外包與管理省事，市場會很自然地朝少數大型供應商收斂。若制度願意把可替換性、可攜性、動態入場與買方治理能力一起建起來，資訊採購才比較可能成為一種獎勵新進者的公共市場設計。這也正是本文最終想說明的事。公共部門資訊採購的真正戰場，不在流程電子化，而在制度如何分配未來的市場權力。

參考資料

理論與分析框架

• 交易成本、資產專屬性與契約不完備理論，用於理解資訊採購中的整合責任、切換成本與既有者優勢。
• 切換成本與供應商鎖定理論，用於分析資料不可攜、互通性不足與維運知識沉澱如何形成依賴集中。
• 採購市場設計理論，用於分析框架協議、動態採購系統與 lotting 如何改變進入障礙與競爭結構。
• 需求側創新政策與智慧買方能力，用於分析新創友善採購與買方整合能力之間的制度條件。

近十年高優先實證與研究

• Lewis-Faupel, Sean 等，2016，Can Electronic Procurement Improve Infrastructure Provision?，American Economic Journal: Economic Policy。
• Khorana, Sangeeta 等，2024，採購透明度與制度條件研究，Government Information Quarterly。
• Olivares, Marcelo 等，2024，智利採購市場設計與拍賣重設研究，INFORMS Journal on Applied Analytics。
• 近年歐盟招標資料研究，2018–2022，指出 lotting 可提高中小企業得標機率，但不必然提高投標比例。

制度、監察與政策報告

• OECD，2016，韓國 KONEPS 採購制度評估。
• OECD，2025，公共採購數位轉型報告。
• 英國 National Audit Office 關於 G-Cloud、雲端採購與中小企業參與的審計報告。
• 歐盟公共採購指令與相關制度說明，特別是框架協議與動態採購系統的制度差異。
• SIGMA / OECD 關於中小企業進入公共採購與動態入場工具的制度文件。
• 澳洲與其他英語系審計／監察文件，涉及 ICT procurement panel、供應商集中與治理風險。

寫作時需特別保留的查核原則

• 不把 participation 直接寫成成長或升級。
• 不把支出集中直接等同法律意義上的壟斷。
• 不把框架協議一概寫成封閉壞工具，必須區分是否允許持續入場。
• 不把分包寫成萬靈丹，必須同時檢查買方整合能力與模組治理能力。
• 不把開放標準視為自動解除鎖定的單一解方，仍須檢查資料可攜性、契約條款與遷移機制。